El blog corporativo de SADER

La recientemente aprobada Ley 22/2011, de Residuos y Suelos Contaminados (BOE 29/7/2011), ha generado un intenso debate público y privado sobre el que creo que desde Aclima merece la pena dedicarle una especial atención. La norma vincula a un gran número de operadores privados (gestores de residuos, productores, entidades sin ánimo de lucro, transportistas profesionales…) y públicos (administraciones públicas, de todo tipo) bajo la consagración de un principio fundamental procedente de la nueva política de residuos dela Unión Europea(Directiva 2008/98 de Residuos), como es, el aprovechamiento máximo de los recursos derivado de los residuos, lo que en la “jerga” habitual de este sector, históricamente se ha denominado el aprovechamiento de los materiales secundarios o subproductos. Asimismo, establece el objetivo de continuar minimizando los impactos procedentes de la producción y gestión de los residuos.

La nueva norma deroga la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, pero mantiene su vigencia el Real Decreto 833/1988, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, que regula el régimen jurídico de las actividades de producción y gestión de residuos peligrosos y que todavía hoy es la norma principal de aplicación al conjunto de los gestores de residuos que conformamos Aclima.

Las modificaciones derivadas de la Ley 22/2011 son numerosas, a pesar de que el régimen jurídico ligado a las actividades de producción y gestión de residuos recibe pocas modificaciones, salvo las dirigidas a la liberalización y simplificación administrativa derivadas dela denominada Directiva de “Servicios”. En términos generales, la aplicación de esta Directiva fomenta el uso del régimen de comunicación frente al de autorización administratitva.

Las novedades principales de la ley 22/11 son las siguientes:

  • Introducción del principio de prevención como elemento troncal de la Ley, tratando de aplicar las técnicas del ecodiseño y el análisis ciclo de vida para eliminar o reducir la generación de residuos. La norma establece, de esta forma, un principio de jerarquía en la producción y gestión de residuos que se inicia con la prevención, la preparación para la reutilización, el reciclaje u otras formas de valorización y, por último, la eliminación.
  • Desarrollo y aplicación del concepto de subproducto y de fin de vida del residuo. Aún siendo deseable que se fomente una mayor descatalogación de residuos para su aprovechamiento como subproductos, es necesario introducir criterios técnicos que otorguen seguridad jurídica sobre cómo lograr un mejor aprovechamiento de estos recursos. La Ley establece criterios muy generalistas (Arts. 4 y 5) que dejan demasiados ámbitos por resolver a este respecto (criterios objetivos de decisión, aplicación igualitaria en el Estado…)
  • Creación del Comité de coordinación de residuos donde Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales, debatirán sobre diversos aspectos de aplicación dela presente Ley (criterio de subproducto, elaboración de planes de residuos, generación e intercambio de conocimiento…), pero se requiere un desarrollo reglamentario inmediato que dé seguridad jurídica al conjunto de los operadores del sistema.
  • Introducción de un calendario de aplicación dirigido a:
    •  la elaboración de los programas de prevención de residuos por diferentes administraciones (12/12/2013),
    •  al establecimiento de sistemas de separación obligatoria para los residuos de papel, vidrio, metales y plástico (antes de 2015),
    • al establecimiento de un periodo de finalización del uso de las bolsas de plástico de único uso no biodegradables (Antes de 2018)
  • Se posibilita la puesta en marcha de los sistemas de depósito, devolución y retorno (SDDR), pero limitando dicha aprobación a una norma con rango de Real Decreto (solo el Estado podrá hacerlo) y siempre que no afecte a la libertad de mercado. Sobre este particular, el debate público generado ha podido ser excesivamente alarmista a tenor de la lectura del artículo en concreto.
  • En relación con la regulación de los suelos contaminados, la Ley establece algunas previsiones que en términos generales son ampliamente superadas por la Ley 1/2005 de Prevención y Corrección de la Contaminación del Suelo del País Vasco. A pesar de ello, habrá que establecer mecanismos de coordinación en aspectos como los inventarios de suelos contaminados, el listado de actividades potencialmente contaminadoras del suelo, el encaje del concepto de suelo alterado en relación con los futuros usos, etc.
  • En relación con las novedades de la Ley, por último, merece la pena recalcar que la Ley modifica la cuantía de las multas derivadas de la Ley 10/98, incrementando su valor de forma considerable. Así las infracciones muy graves tendrán una multa máxima de 1.750.000 €, las graves de 45.000 € y las leves hasta un máximo de 9.000 €

Al margen de las mencionadas novedades existen otras novedades como el principio de universalidad del servicio en determinadas actividades, el establecimiento de un régimen de control más restrictivo de los sistemas integrados de gestión o el establecimiento de un sistema de registro único e inventariado compartido entre Estado y Comunidades Autónomas.

En la medida en que el objetivo de toda norma es ofrecer seguridad jurídica debemos señalar aquellos aspectos que todavía requieren de un desarrollo reglamentario o de una mejora interpretativa. Algunas de las lagunas de la Ley son las siguientes:

  • A pesar de que la norma nace con la vocación de refundir todo el conjunto de normas sectoriales en materia de residuos, es patente que no lo consigue en su totalidad y, por tanto, sigue existiendo una cierta dispersión normativa.
  • La existencia de un exceso de capacidad instalada en el ámbito de la gestión de los residuos requería de una aplicación más clara del principio de proximidad y autosuficiencia, tratando de no fomentar la creación de nuevas plantas de tratamiento y tratando de aprovechar las sinergias entre las instalaciones existentes.
  • Sería conveniente analizar las implicación que para el derecho de la competencia (pilar fundamental dela actual UE) tienen las obligaciones impuestas al conjunto de sistemas colectivos de responsabilidad del productor, los más conocidos como Sistemas Integrados de Gestión (SIGs)
  • Las obligaciones impuestas a los denominados agentes o negociantes en relación con la autorización “de facto” otorgada vía régimen de comunicación, bajo mi punto de vista, es insuficiente y puede generar dificultades en el cumplimiento de las obligaciones que en la actualidad deben cumplir productores y gestores de residuos.
  • La aplicación efectiva del principio de responsabilidad ampliada del productor en la fase de diseño y elaboración del producto, es excesivamente inconcreta y no establece obligaciones exigibles a los operadores.
  • Como instrumentos económicos (Art.16) la Ley establece la posibilidad de introducir instrumentos fiscales como cánones aplicables al vertido o a la incineración de residuos domésticos. A pesar de ello, todavía no existe un marco estable sobre los diferentes instrumentos económicos financieros que determinen un incentivo para una menor generación de residuos.

Estas son algunas de las reflexiones que generala nueva Ley22/2011 de Residuos. Con este artículo se pretende visualizar los aspectos destacables de la misma. Sin duda, tenemos ante nosotros una gran oportunidad para profundizar en la valorización y el aprovechamiento de los recursos materiales derivados de los residuos y, con toda seguridad, Aclima puede jugar un gran papel en ello. Para ello, tendremos la oportunidad en las próximas fechas de debatir sobre el contenido de esta Ley en diferentes foros como el comité de normativa y diversas jornadas técnicas.

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